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Poznań : Solidarité manquée
Pierre Radanne
16 décembre 2008
1 - On connaissait d’avance la fin du film
La conférence de Poznań s’est ouverte sans grand suspens, puisqu’il s’agissait évidemment d’un dernier tour de chauffe. Les procédures bureaucratiques onusiennes n’avaient en effet pas permis de bouger le calendrier alors que le nouveau président des Etats-Unis élu n’entre en fonction que le 20 janvier. La conférence avait dès lors à gérer une représentation américaine dotée d’une double vision et sans parole. Comme le retour des Etats-Unis dans la négociation est souhaité par tous, il ne pouvait être question de l’engager sans prendre en compte à la fois leurs orientations et le niveau de réduction des émissions qu’ils pourraient réaliser. En outre, la Chine et l’Inde avaient prévenu qu’ils caleraient leur position sur celle des Etats-Unis.
Dès lors, la conférence devait avoir lieu et fonctionner comme une lassante et rituelle réunion annuelle de famille. La phase ministérielle, écourtée à deux jours seulement, devait être focalisée sur la recherche d’une vision commune sur le long terme.
La délégation officielle américaine constituée par l’administration Bush était visiblement soulagée de ne plus avoir à s’opposer, à endurer les critiques de salles mécontentes, bref de n’avoir rien à dire.
Les multiples émissaires de la future administration Obama étaient dans un rôle plus difficile, car ils ont été sollicités par tous avant d’avoir quelque chose à dire.
Par recoupement, on peut déjà dessiner les orientations de la future administration américaine :
Mais ces avancées déterminantes ne sauraient occulter de graves difficultés :
Alors que l’objectif initial de Kyoto avait été fixé en 1997 à -7% pour les Etats-Unis, leurs émissions ont depuis 1990 augmenté de 18%. Dès lors, les efforts qu’ils pourraient mettre en œuvre d’ici 2020 pourraient au mieux les ramener à leur niveau de 1990. On est donc très loin de l’objectif exprimé par le GIEC pour se situer sur la trajectoire d’un réchauffement limité à 2°C, à savoir une réduction de 25 à 40% des émissions des pays industrialisés entre 1990 et 2020. Ce retard américain pèsera fortement sur les négociations.
Ils ne peuvent dès lors ratifier un protocole de Kyoto qui les place d’emblée dans une situation de délinquance par rapport aux objectifs initiaux.
Le lourd changement de trajectoire que l’administration Obama veut opérer va générer de vives oppositions à l’intérieur des Etats-Unis (une coalition tirée par les milieux pétroliers et charbonniers et les tenants de l’orthodoxie libérale). Les Etats-Unis seront probablement extrêmement pingres pour ce qui concerne l’aide financière aux pays en développement.
On sera donc très loin d’un nouveau leadership dans la négociation annoncé dans les discours.
2 - La difficulté à dire
Faute de contenu technique substantiel à décider, la conférence de Poznań a été orientée vers un ajustement des discours.
Le débat sur la vision partagée
En 2007, le GIEC avait placé les négociateurs devant leurs responsabilités : décider du climat qu’il fera sur Terre avec un point de passage indispensable pour 2050 : pas plus de 2°C de réchauffement, ce qui correspond à la nécessité de diviser par deux les émissions de gaz à effet de serre. Les divergences exprimées à Bali se sont confirmées à Poznań : un tel engagement pour toute l’humanité, c'est-à-dire y compris pour les pays en développement, est impossible si on ne voit pas se tracer une voie de développement réussi convaincante.
Derrière les appels souvent chaleureux en faveur d’un chemin commun à l’humanité pointait à Poznań un grand désarroi. La négociation climat, par sa méthode, est incapable de dégager une transformation profonde des choix en termes de technologies, des comportements et surtout d’organiser une convergence des pays vers un nouveau modèle de développement.
A Poznań, on avait du temps pour cela, il n’a pas été utilisé. Il manquera.
3 - La difficulté à faire
Les discours volontaristes sont maintenant confrontés aux réalités. La capacité de bifurquer de nos sociétés est réellement lente. Elle ne peut que suivre le rythme du renouvellement des équipements de production et d’usage de l’énergie. Quand certains sont renouvelés tous les 20 ans (voitures, électroménagers, chaudières), d’autres nécessitent de l’ordre d’un demi-siècle, sinon plus (bâtiments, centrales électriques, infrastructures de transports).
Le paquet énergie-climat européen
La seule dramaturgie organisée fut la parfaite simultanéité entre le débat sur l’adoption du paquet énergie-climat à Bruxelles et la négociation de Poznań. La négociation européenne a révélé la vraie hiérarchie entre le possible et le très difficile.
Dans la première rubrique :
Le développement des énergies renouvelables ; Les économies d’énergie ; L’amélioration de la qualité de construction.
Dans la seconde :
Les transports avec le refus allemand de réduire le gabarit des voitures pour en alléger les émissions – le gouvernement Merkel prend ainsi le risque de faire de l’industrie automobile allemande la prochaine victime d’un surdimensionnement après l’industrie américaine ; La production électrique à base de charbon dominante dans l’Europe centrale. La question est sérieuse puisque la production électrique à base charbon représente un bon tiers des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Ne pas trouver de solution à un usage propre du charbon, c’est pousser dans une attitude d’opposition non seulement l’Europe de l’est mais aussi la Chine et l’Inde. En d’autres termes, bloquer la négociation climat.
Si l’empirisme de l’accord final était légitime sur cette dernière question, l’arbitrage sur les émissions des véhicules mis en circulation est néfaste. Si l’on ne revient pas rapidement dessus, il empêchera l’Europe d’atteindre les 20% de réduction des émissions auxquels elle a souscrits d’ici 2020. En conséquence, le paquet énergie-climat s’avère insuffisant, et il faudra le compléter dans les années à venir.
Une mauvaise fin à Poznań
Le film ennuyeux s’est quand même mal terminé. Dans la séance finale, l’Europe et les autres pays industrialisés se sont opposés à l’extension de la taxe de 2%. Cette taxe sur les investissements au titre du mécanisme de développement propre dans les pays en développement aux autres transactions de carbone (celles pour les projets dans les pays en transition et surtout celles dans les pays industrialisés) avait été décidée à Marrakech. Ce blocage a été d’autant plus mal ressenti par les pays en développement que l’enjeu financier était faible. Ce refus ramène à leur réelle proportion les discours quant à l’importance de l’adaptation des pays les vulnérables au changement climatique enclenché.
4 - Les positions en présence
La question du développement
Depuis Bali, il se confirme que la question du développement est au centre du jeu. Les relations nord-sud ne cessent de se tendre. La Chine et l’Inde prennent des positions très fermes, en jouant à la fois sur leur nouveau poids dans les échanges internationaux et en se posant comme porte-parole des pays en développement.
La divergence croissante des situations nationales
Les trajectoires effectives des émissions des pays industrialisés ne cessent de diverger :
Certains pays de l’Union Européenne tiendront leurs engagements de Kyoto, notamment ceux qui avaient pris les engagements les plus forts (Allemagne, Grande-Bretagne) ainsi que la France, la Suède et quelques autres ; De nombreux pays européens voient leurs émissions gravement dériver : Espagne, Italie, Irlande… ; Les pays en transition ont eux des émissions inférieures à celles de 1990 du fait de la perte d’une grosse partie de leurs industries lourdes après la chute du communisme ; Certains pays, comme le Japon, ne parviennent pas à suivre le cap malgré des efforts réels ; D’autres pays montrent des émissions en grave augmentation faute d’efforts déployés : Canada, Australie.
L’ampleur de ces divergences va fortement peser sur la négociation à venir. Demander des engagements équivalents pour le futur reviendrait à ne pas rémunérer les efforts déjà réalisés par les meilleurs. Attendre un rattrapage des pays ayant le plus dérivés, c’est prendre le risque soit d’un retrait pur et simple de leur part, soit d’une prise d’objectifs qui ne serait pas suivie d’actes.
Les avancées nécessaires des pays émergents et des pays en développement
La nouvelle négociation ne pourra plus cette fois-ci se cantonner à la réduction des émissions des pays industrialisés. D’abord celles de la Chine qui ont maintenant doublé celles des Etats-Unis : il est donc essentiel d’infléchir maintenant les émissions des grands pays émergents. Il est aussi essentiel de faciliter l’avancée des pays en développement vers un développement à bas niveau de carbone.
La nouvelle négociation devra donc proposer des modes de participation très diversifiés qui correspondent aux situations des différents types de pays.
Le débat européen de Bruxelles sur l’adoption du paquet énergie climat a fortement marqué la conférence de Poznań du fait de la forte opposition polonaise à l’assujettissement des centrales électriques au charbon sur le marché de quotas. Il y a eu la menace d’une manifestation de mineurs vis-à-vis de la CdP, puis un article retentissant du responsable du syndicat des mineurs polonais intitulé « Le climat tue l’emploi ». La question du charbon était indirectement au menu de la CdP à travers l’option de prendre en compte les projets de captage et de séquestration du carbone (principalement en aval des centrales électriques au charbon), dans le cadre du mécanisme de développement propre. Les grandes ONG (Climat Action Network, Greenpeace, Amis de la Terre et WWF) se sont massivement opposées aux mineurs en se positionnant contre la poursuite de l’utilisation du charbon et en rejetant la technologie de séquestration. Les arguments invoqués : un risque de focalisation des crédits de recherche et des investissements vers cette technologie au détriment des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique, et le risque de dégazage du gaz carbonique stocké dans les couches profondes.
Cet enjeu prend une dimension accrue du fait du recours massif au charbon de la Chine et de l’Inde, où il constitue la ressource énergétique essentielle, mais aussi aux Etats-Unis et en Russie. On ne peut se contenter durablement de constater ces désaccords car ils peuvent aller jusqu’à bloquer la prochaine négociation, en rejetant la Chine, l’Inde et l’Afrique du Sud dans une position sans issue.
Une rencontre devrait avoir lieu prochainement entre la Confédération européenne des syndicats et les grandes ONG pour creuser cette question.
L’impact de la crise financière
La crise financière a évidemment marqué la conférence de Poznań, à travers la crainte de la baisse des investissements de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de transferts financiers des pays de l’annexe 1 vers les pays en développement.
Mais la crise financière pesait d’une façon beaucoup plus préoccupante. Les opinions publiques des pays en développement ont été les spectateurs depuis plusieurs mois d’abord des excès des milieux financiers et, après les faillites de banques, des déblocages de fonds publics pour éponger les pertes et relancer certains secteurs industriels sinistrés. Le constat retenu est que les pays industrialisés disposent de capacités d’intervention qu’ils n’ont jamais utilisées pour générer une relance mondiale en faveur des objectifs du millénaire. Les négociations financières seront, à l’évidence, difficiles dans les années qui viennent.
Le climat général de renforcement des régulations économiques déplace évidemment les réflexions sur les modalités de financement des politiques climatiques. Des inquiétudes émergent concernant les mécanismes de Kyoto qui consistent en des paiements à terme, puisque l’essentiel des transactions s’opèreront en fin de période (2012 pour la première et 2020 pour la deuxième). A l’évidence, le système de contribution volontaire s’est avéré défaillant car très peu d’apports volontaires sont effectués, ce qui empêche toute prévision budgétaire pour les fonds de la convention et du protocole. Plusieurs propositions de taxe sont sur la table, dont celle de la Suisse qui prévoit une taxation des pays au prix fixe de $2 la tonne dès que leurs émissions dépassent le seuil de 1,5 tCO2 par habitant.
La gouvernance et les sanctions
La gouvernance des accords climat apparaît plus faible aujourd’hui qu’après Kyoto :
Les situations des pays au plan de leur trajectoire d’émissions divergent dangereusement. La clause de report d’une période d’engagement sur la suivante apparaît d’autant moins praticable que les pays fixent eux-mêmes leurs objectifs pour la suivante.
Les fortes variations des prix du carbone accentuent l’instabilité des mécanismes financiers.
En outre, la propension des pays à rattraper leur surcroît d’émissions en achetant en 2012 des crédits carbone apparaît de plus en plus faible faute de dispositif de sanction réelle en cas de dérapage permanent.
Le contenu des actions d’adaptation
La disproportion entre les besoins d’investissements déjà identifiés pour l’adaptation (de l’ordre de 100 milliards de $) et les moyens réunis (de l’ordre du milliard de $) bloque le processus d’identification précis des types d’investissements à prendre en charge. Cette question devra être éclaircie car elle est déterminante pour les pays les plus vulnérables.
5 - Et maintenant, six mois de sprint
Le calendrier de l’année à venir est le suivant pour 2009 :
20 janvier | Entrée en fonction de l’administration Obama |
16 février | Date limite de dépôt par les pays de leur position pour la négociation |
Mars | Formulation d’un texte par le président du groupe spécial long terme |
29 mars - 9 avril | 1ère réunion du groupe spécial à Bonn |
Avril | Rédaction par le président du groupe spécial long terme du document d’introduction de la conférence de Copenhague |
Début juin | Date limite de remise par les pays de leurs amendements au texte du président du groupe spécial long terme |
Début juin | 2ème réunion du groupe spécial long terme du Substa à Bonn |
Septembre | 3ème réunion du groupe spécial long terme probablement à Washington |
Début décembre | Conférence de Copenhague. |
Comme on peut le constater, le programme est très chargé, surtout sur le 1er semestre avec moins d’un mois accordé à la nouvelle équipe américaine pour faire connaître sa position et permettre l’établissement d’un projet de délibération pour Copenhague.
6 - Avis de tempête sur la route de Copenhague
La négociation climat va entrer –enfin- dans sa phase active à partir du 20 janvier.
Les principales questions à trancher seront les suivantes :
Quels objectifs climatiques à long terme se fixer ?
La négociation aura à déterminer une cible pour l’horizon 2030 à partir des travaux du GIEC, ce qui servira de cadre aux objectifs à moyen terme.
Les Etats-Unis ratifieront-ils le protocole de Kyoto ?
La réponse devrait être non, car l’objectif fixé pour les Etats-Unis sont devenus irréalisables, l’échéance étant maintenant très proche. En outre, les Etats-Unis gardent leurs distances par rapport aux mécanismes de Kyoto.
Les Etats-Unis prendront-ils des engagements contraignants pour 2020 ?
La réponse devrait être positive, mais le dérapage des émissions américaines depuis 1990 (+18%) serait à peine rattrapé en 2020, ce qui situe un engagement de cette nature très loin du niveau nécessaire pour une stabilisation du climat à un réchauffement de seulement 2°C.
Les pays émergents prendront-ils des engagements pour 2020 ?
Leur engagement sera proportionné à celui des Etats-Unis et pourra prendre des formes multiples, très probablement sans caractère contraignant.
Les mécanismes de Kyoto seront-ils reconduits ?
Le débat est largement ouvert sur cette question. Plusieurs voies sont possibles : élargir les mécanismes actuels, développer des systèmes d’enchère ou instaurer une taxation du carbone.
Quelle mise en place des fonds ?
Les trois fonds mis en place dans le cadre de la convention et du protocole devraient être complétés par un fonds d’intervention pour éviter la déforestation et d’un autre pour permettre des transferts de technologies. Mais la question la plus difficile sera celle de leur financement, ce qui ramène à la question précédente.
Quel soutien aux pays en développement pour progresser dans la voie d’une société à faible intensité en carbone ?
Cette question devrait être décisive pour recueillir leur accord mais, par son caractère global, la négociation a été jusqu’à présent peu à même de s’impliquer dans les démarches sectorielles, la mise en place des filières et le déploiement des pratiques locales.
Toutes ces questions sont fortement imbriquées, ce qui a deux conséquences :
La négociation aura une forte dimension quantitative en portant bien sûr sur les niveaux de réduction des émissions mais aussi sur les compensations financières. Elle sera dès lors bien plus ardue qu’à Kyoto ; La négociation ne pouvant s’achever à Copenhague, elle devrait s’étaler sur deux années. Il est en effet probable qu’elle ne se bouclera qu’après des décisions financières et la détermination des mécanismes.