Avant-propos : Etats des lieux des négociations
Cette proposition se fonde sur une analyse approfondie de la négociation internationale. A partir de celle-ci, il faudra définir le type d’apport qui faciliterait la participation des pays en développement, sur la base de leurs propres intérêts, afin d’élaborer des propositions novatrices dans l’année et demie qui vient.
On attendait de la conférence de Bali de décembre 2007 un mandat politique, à savoir des choix clairs en faveur de l’intérêt général, qui auraient fixé le cadre de travail pour les années à venir. Cela n’a pas été fait. On en est resté à une liste non hiérarchisée de sujets repris dans une feuille de route. A l’issu de Bali, la situation se présente donc comme suit :
Malgré les contestations dont il a fait l’objet, aucune alternative au Protocole de Kyoto n’a pris corps. Son cœur, à savoir le lien qui existe entre des engagements contraignants pour les pays industrialisés et la constitution progressive d’un marché du carbone, est conforté. Mais il va falloir attendre l’entrée en fonction du président Obama, après le 20 janvier prochain, pour connaître le niveau de la participation américaine. Les grands pays émergents ne se détermineront sur la nature et le niveau de leurs engagements futurs qu’au vu de la nouvelle politique des Etats-Unis.
On restera donc dans le cadre du Protocole de Kyoto, même si celui-ci prend la forme d’un « Kyoto + ». Dans trois domaines, la Conférence des Parties (CdP) de Bali a permis des avancées, envisagées comme des extensions du Protocole de Kyoto : La prise en charge de la déforestation évitée ; La mise en place d’actions au titre de l’adaptation ; L’intégration d’actions de recherche et de transferts de technologies.
Au-delà des principes retenus, les niveaux de réduction des émissions pour la seconde période, les engagements financiers et les modalités d’application devront être décidés. La place pour de nouvelles propositions reste entière.
Mais, à Bali, n’ont pu être adoptés des objectifs climatiques à long terme
Dans la foulée du 4ème rapport du GIEC, la CdP a échoué à fixer des objectifs climatiques. Trois points avaient été introduits :
Un réchauffement qui doit rester inférieur à 2°C ; Un point de passage intermédiaire avec une réduction des émissions des pays industrialisés compris entre 25 et 40% dès 2020 ; Une division par 2 des émissions mondiales de gaz à effet de serre à l’horizon 2050 pour atteindre le premier objectif.
L’échec grave de la détermination de ces objectifs climatiques découle d’une double fracture :
Au sein des pays du Nord, sur le niveau et la forme des engagements à prendre (polarisés autour des différences d’approche entre l’Europe et l’Amérique du Nord) ; Entre le Nord et le Sud, sur l’ouverture d’une nouvelle voie de développement qui permette aux pays émergents et aux pays en développement de satisfaire les attentes de leurs populations tout en s’inscrivant dans une voie de stabilisation du climat.
La concentration de la négociation internationale, depuis 2001, sur l’écart manifesté par les Etats-Unis a masqué la problématique du développement et la nécessité d’une avancée coordonnée de toute l’humanité. Le changement climatique est pourtant la première question de l’histoire humaine qui exige une réponse à la fois planétaire et solidaire. Les transformations du climat provoquées par les émissions d’un pays ignorent les frontières. On ne peut éviter la dégradation du climat pour tous sans la participation de tous, donc également des pays émergents et des pays en développement. Cette question de la relation de l’environnement au développement doit reprendre la place centrale qui fut la sienne lors de la conférence de Rio de 1992.
- Le refus d’une prise d’engagement en l’état de la part des pays en développement
L’opposition la plus forte à l’adoption d’objectifs quantifiés de stabilisation du climat pour 2050 est venue des pays en développement et des pays émergents. Une division par deux des émissions mondiales constitue de fait un engagement contraignant portant sur la totalité des pays, y compris sur les pays en développement, sans qu’une clé de répartition ait été proposée entre ces derniers et les pays industrialisés. Cela, faute de règle d’équité fixée, a pu être ressenti comme une entrave au développement. Le blocage qui s’est exprimé à Bali est grave et il a un sens politique réel. Le G77 n’a pas eu tort de souligner que la fixation d’objectifs climatiques (évidemment contraignants) comme point d’entrée dans la nouvelle négociation conduisait à un nouveau traité sur des bases juridiques différentes de celles de Rio et de Kyoto. Ce changement, il faut à la fois l’assumer et en tirer toutes les conséquences.
Une prise collective de responsabilité sur l’évolution future du climat débouche en effet sur :
- La nécessité d’une participation de tous les pays à la lutte contre le changement climatique, et ce progressivement en fonction de leur stade de développement ;
Le respect de règles d’équité quant à la participation des différents types de pays, avec un intéressement financier nécessaire des pays les plus pauvres ; La création d’une vraie dynamique pour des actions concrètes, qui permettent à la fois de faire face aux prix élevés des énergies et des matières premières et de minimiser les émissions de gaz à effet de serre ; La mise en place au niveau territorial - au plus près des besoins des populations - de plans d’action opérationnels touchant notamment les secteurs des bâtiments, des transports et de la gestion des déchets.
Le refus des pays en développement ne pourra être levé que si est apportée la garantie qu’un nouveau mode de développement leur sera accessible, leur permettant ainsi de respecter les contraintes d’émissions. Tel est le cadre maintenant clair de la future négociation. Pourtant, la question du développement n’a pas été inscrite à Bali dans les conclusions.
Quels modes de vie cohérents avec les objectifs climatiques ?
Cette question ne concerne pas seulement les pays en développement mais bien la totalité des pays. En effet, la problématique est la suivante : un développement satisfaisant est-il possible pour l’humanité sachant que, d’un côté, sa population augmentera de moitié et que, d’un autre côté, elle aura à faire face à des limitations fortes portant sur le climat, l’environnement et la consommation de ressources rares ?
Cet enjeu, mondial, dominera ce siècle. Ainsi, la France a inscrit dans la loi POPE de 2005 l’objectif d’une division par 4 de ses émissions de gaz à effet de serre. La question qui en découle naturellement est celle de savoir quelles conditions de vie cela va induire pour chacun. Il serait infantile de penser qu’un accord sérieux sur le climat puisse être trouvé sans rechercher aussi bien l’adhésion des populations des pays émergents et en développement que celle des pays industrialisés. Il va donc falloir déduire du travail de prospective des descriptions tangibles des conditions de vie futures et fournir ainsi des réponses satisfaisantes pour les responsables politiques et les opinions publiques.
La nouvelle négociation renoue donc avec le contexte qui fut celui du Sommet de Rio. Tout va se jouer sur la conviction du grand public que des engagements forts en matière de climat sont compatibles avec de réelles perspectives de développement. Cette démonstration, afin d’être précise, exigera d’être au plus près des catégories de représentation de la vie courante : l’alimentation, la vie domestique, les déplacements individuels, la communication, le tourisme… et en lien avec les acteurs de terrain à commencer par les collectivités locales.
Le bilan décevant de la Convention de Rio et du Protocole de Kyoto pour l’Afrique
La négociation internationale sur le climat a connu deux grandes phases, matérialisées par la Convention de Rio et le Protocole de Kyoto.
La Convention de Rio a avant tout consisté en une reconnaissance du processus même du changement climatique. Elle comprenait des engagements des pays industrialisés en faveur des pays en développement : formation des capacités, transfert de technologies et aide au développement additionnelle. Seul le premier a une matérialisation tangible.
Le Protocole de Kyoto a ajouté le mécanisme de développement propre. Or, il faut se rendre à l’évidence que celui-ci a très peu bénéficié aux pays en développement - notamment africains -, la très grande majorité des projets MDP ayant été déposée par les pays émergents. Les responsabilités d’un tel manque sont multiples et évidemment partagées :
La centralisation et la complexité des procédures d’instruction du MDP ; Le ciblage de grosses opérations essentiellement industrielles par rapport à un continent qui a peu de capacités de projets de ce type ; L’insuffisance des capacités d’ingénierie en Afrique ; L’absence de coopération entre les pays africains pour développer des projets.
Evidemment, les pays africains seront très attentifs à ce que l’accord élaboré pour l’après 2012 comprenne des propositions et des modalités accessibles aux pays en développement.
Les études sectorielles qui seront engagées dans le cadre du projet ICDF devront donc veiller à dégager des propositions d’action mais également à vérifier les possibilités matérielles de mise en œuvre par les différents types de secteurs et de populations concernées.
La formalisation d’un nouveau mode de développement
Le cœur de la négociation internationale réside aussi bien dans la capacité à conclure un accord fondé sur la stabilisation du climat, avec un réchauffement maintenu en dessous de 2°C (impliquant pour cela des progrès dans tous les pays), que sur l’apport de garanties de développement. Ce développement, qui reste à définir, devra nécessairement être radicalement différent de celui historiquement poursuivi par les pays industrialisés.
Bien évidemment, l’entrée dans un nouveau mode de développement ne peut être élaborée et vérifiée d’ici la CdP de Copenhague. Des pistes convaincantes, avec des propositions concrètes qui accréditent la démarche, pourront néanmoins être tracées. Cela revient à définir des programmes sectoriels d’extension mondiale sur des enjeux de développement auxquels différents pays pourront coopérer. Avancer sur cette voie facilitera ensuite la prise d’engagements de réduction ou de modération des émissions pour chaque pays.
L’un des exemples les plus parlants est celui d’une meilleure qualité de construction pour les bâtiments, sous les différents climats. Elle devra permettre à la fois de réduire les émissions de gaz à effet de serre pour le chauffage ou pour le rafraîchissement, les consommations d’électricité des appareils domestiques, et en même temps permettre une adaptation au changement climatique enclenché, notamment par une protection contre les canicules et les événements extrêmes.
Le travail nécessaire pour constituer une proposition crédible pour les pays en développement
Ainsi, la rédaction d’une proposition crédible pour les pays en voie de développement exige la réalisation d’études sectorielles précises. Dans un souci de temps et de moyens, ces études vont devoir s’appuyer sur les ressources documentaires déjà disponibles et sur les études spécifiques déjà réalisées. La qualité des propositions sera renforcée par un large appel à des experts des pays en développement notamment africains (universitaires, entrepreneurs…).
Il faudra évidemment se garder de prendre comme base une rédaction de solutions à adopter clé en main. Des options alternatives devront être proposées. Il faudra consulter régulièrement les pays pour ouvrir les choix et faciliter leur prise de décision. Selon les termes de référence, des ateliers de débat seront organisés à mesure que les travaux sectoriels seront disponibles.
Les instruments de politique publique nécessaires à la réalisation de ces programmes sectoriels
Mettre sur pied de tels programmes nécessitera des transferts de technologies, des actions de formation, de l’aide au développement, des mécanismes de Kyoto, des partenariats public-privé, des efforts de recherche… On rejoindra à ce stade l’approche par instrument qui inspire les traités sur le climat, mais en choisissant une démarche plus concrète, reliée aux aspirations à de meilleures conditions de vie, et donc de nature à recueillir l’adhésion à la fois des populations et des responsables politiques. Ce type d’approche par fixation d’objectifs sectoriels fut d’ailleurs celui proposé au plan international pour les Objectifs de Développement du Millénaire en 2000 et au Sommet de Johannesburg en 2002. Il prend en compte la nécessité de mettre en place des plans climat territoriaux mobilisant tous les acteurs du territoire autour des collectivités locales et régionales, afin d’assurer leur mise en œuvre opérationnelle.
Deux points structurent donc la présente initiative :
- L’accord international sur le climat nécessite de donner des garanties de développement ;
Cela nécessite une approche concrète à travers des programmes sectoriels mis en œuvre sur le terrain.